运营商正为芬兰从垄断转向许可制博彩做准备,尽管人们对时间安排和监管准备就绪程度仍存疑虑。
二十多年来,芬兰一直坚持认为,由单一国有运营商同时实现收益最大化、危害最小化及消除黑市的目标是可行的。
到2022年,这一逻辑因自身矛盾而崩塌。正规渠道覆盖率跌破50%,维卡斯公司对国家的年度贡献额较2017年减半,各政治派别的决策者们——起初是私下承认,后来公开承认——垄断模式已难以为继。
如今该国即将成为欧洲最新开放的博彩许可市场。唯一悬而未决的是竞争机制何时真正启动。立法进程虽仍按政府时间表推进,却因政治层面对广告监管、选举时间节点及监管机构准备程度的担忧而出现动摇。
尽管议会仍在争论具体日期,运营商们已着手组建团队、征询法律意见并制定本土化战略。以欧洲标准衡量,芬兰的开放规模虽小,但象征意义重大：最后几个北欧守旧国度之一正步入主流。整个行业正为此积极备战。
法案现状——以及延迟实施为何成为可能
从技术层面看,该法案已接近完成阶段。“芬兰议会行政委员会决定于11月13日结束听证会,目前正在起草报告,”Hippos ATG首席合规官安蒂·科伊武拉表示。他预计报告“最迟将于12月中旬”出炉,此后两次全体会议审议“可相对快速完成”。
独立顾问雅里·瓦哈内持相似观点：“议会仍在审议该法案。行政委员会已接近完成工作,议会仍有时间在今年批准该法案,新法将于2026年1月1日生效。”
然而委员会的日程安排却透露出不同信息。北欧法律事务所的佩卡·伊尔米瓦尔塔指出行政委员会周计划中存在法案处理疏漏,称这“引发了对时间表的担忧”。
这种模糊背后存在政治考量。伊尔米瓦尔塔和瓦哈内均提及最后关头关于将市场开放时间从2027年1月推迟至2027年夏季（即芬兰议会选举之后）的讨论。
博彩公司已察觉延迟可能
运营商同样接收到相同信号。某大型运营商代表向iGB透露：“政府正讨论推迟市场开放…即推迟至四月大选之后”,这解释了为何该议题突然从委员会议程中撤下。
是什么导致了这种犹豫？瓦哈内指出：“政治决策者担心博彩营销活动会大幅增加,导致议会选举前公众舆论转向反对。”即使是普遍支持自由化的政党,也倾向于将任何明显转变推迟到投票之后。
因此多数观察人士预计仅会出现短期延迟——立法审批延后数周,市场开放推迟数月。赫尔辛基大学研究员扬内·尼基宁指出：“或许仅是几天或几周的延误,主要是为解决技术细节问题。”法律实质内容并无争议,争议点在于时间安排。
内政部发言人未就可能的延迟置评,但在致iGB的邮件中表示：“行政委员会的目标是按计划于11月完成报告,随后将提交全体会议审议。”
共识存在但缺乏明确性
尽管程序延误,但政治界对改革必要性的共识异常坚定。科伊武拉指出：“多年来各党派普遍认同应部分开放博彩市场。”广告监管与危害预防领域仍存分歧,但改革方向已无争议。
伊尔米瓦尔塔阐释了改革逻辑：“垄断渠道化比例不足50%,芬兰政府收入减少,同时问题博彩现象略有上升。现行体系已无法实现其初衷。”
与欧洲多国辩论不同,反对派几乎没有阻挠改革的动力：维卡斯公司早在2022年就宣布应废除垄断制度。正如尼基宁所言：“连反对派都不反对改革,因为维卡斯公司自己表示不再想要垄断权。”
因此政治博弈的焦点不在于“是否改革”,而在于“何时改革”。
监管机构尚未做好启动准备
尽管立法共识已形成,但监管准备就绪的信心却薄弱得多。
科伊武拉坦言：“我对过渡能否无缝衔接并不完全有信心。”尽管国家警察局将负责监管许可直至2026年,但他警告称：“新监管机构需招聘大量员工,而其中极少人——甚至可能无人——具备博彩行业从业经验。”他补充道,即便在国家警察局内部,“这仍需拭目以待”。
尼基宁则更为悲观：芬兰的模式“依赖法院裁决,可能耗时数年。这对快速变化的营销活动而言太慢了。”新机构将隶属于一个地区行政机构,该机构还负责处理从动物福利到酒类许可等无关事务。“他们没有直接制裁的权力,这是个弱点,”他表示。
瓦哈内则更具期待,认为国家博彩局人员将转入新机构,且技术项目“将于2026年就绪”。伊尔米瓦尔塔虽总体信任芬兰行政能力,但强调筹备工作“缺乏透明度,监管机构与行业对话也不充分”。
当前局面犹如分屏画面：运营商积极备战,监管者却在幕后默默追赶。
缺乏工具应对黑市问题
所有受访专家均认为执法能力是最大的结构性缺陷。
科伊武拉的评估直截了当：“我预见到的只有执法挑战。监管机构获得的执法工具箱远不足以打击黑市运营商。”他警告可能出现反直觉的结果：“多数执法行动最终会针对持牌运营商”,仅仅因为他们更显眼且更配合。
尼基宁强调了立法漏洞：芬兰“未纳入支付封锁、网站封锁、域名系统封锁”,部分源于政治阻力,部分因奥兰自治省——以及芬兰邮政银行——使国家封锁措施复杂化。他预测这将导致持续的漏洞： “我认为黑市渗透将持续存在,到2029或2030年我们需要再次修订法律。”
Ilmivalta对此同样忧心：“总会有选择不进入规范市场的群体,而监管机构的手段实在有限。”2028年实施的B2B许可要求虽有帮助,但难以起到决定性作用。
就连运营商自身的行业组织——芬兰博彩协会（Rahapeliala）也持谨慎态度。首席执行官米卡·库伊斯马宁指出：“法案本身缺乏足够明确的打击黑市手段”,并警告称若监管仅针对持牌企业,“无证运营商将缺乏转向合法市场的充分动力”。
运营商备战：谨慎乐观,静待政策明朗
尽管存在监管灰色地带,运营商情绪总体积极。“整个行业都持乐观态度,”库伊斯马宁表示。立法进程相对高效且条理清晰,但他补充道：“运营商仍需等待全面启动筹备工作。”
FDJ/Kindred芬兰及爱沙尼亚总经理乔尔·哈卡米斯对此观点表示认同：“整体形势相当乐观。从我们的角度看,整体态势相当积极。”他表示主要制约因素在于不确定性：“对我们的规划而言,时间表越早确定越好。不确定性总是会模糊投资前景。”
与此同时,Hippos ATG正全速推进筹备工作。“我们正在赫尔辛基组建团队,招募产品、营销及客户支持领域的专家,”科伊武拉表示。对Hippos ATG而言,芬兰博彩业开放不仅是商业机遇：“每笔利润都将回流至芬兰和瑞典赛马业——这是其他运营商无法复制的模式。”
Ilmivalta观察到多元化策略：“部分运营商将建立本地机构,部分则计划远程运营。有的进行本土化定制,有的则相信其国际化服务模式可行。”他还预计在广告限制下,品牌建设领域将涌现各种创新举措。
营销：宽松还是限制？
广告规则正成为改革中最具争议的环节。政府提出的“负责任广告条款”因表述模糊遭到批评,甚至基本法委员会也质疑法院能否有效解读该条款。
尼基宁指出,芬兰媒体利益集团正大力游说,而附属机构已被“禁止”,导致“谈判桌失衡”。他警告称,传统媒体——而非网络渠道——仍是消费者（包括儿童）获取信息的主要来源。
运营商对新规限制力度存在分歧。Kindred集团认为新规“实际上相当宽松”,‘为运营商创造品牌提供了充足空间’。库伊斯马宁同样认为“几乎所有渠道均可使用且无时间限制”。
芬兰对欧洲的意义
iGB采访的专家一致认为芬兰不会一夜改变欧洲格局。“实际影响范围有限,”科伊武拉表示。瓦哈内和库伊斯马宁对此表示认同。
但芬兰具有象征意义：这是自2019年瑞典之后首个被打破的北欧垄断市场,挪威将密切关注。正如尼基宁所言,挪威“仍维持着严格的垄断体系”。芬兰的成败将塑造邻国未来数年的政策论述。
更宏观地看,伊尔米瓦尔塔预测欧洲将在2030年代逐步走向市场统一,驱动力在于打击黑市和保障博彩安全。
值得等待的市场
芬兰的开放进程并不顺利,也尚未完全明朗。但运营商似乎愿意为这个既利润丰厚又深植于文化中的市场容忍不确定性。“芬兰一直是且将继续成为具有吸引力的博彩市场,”哈卡米斯表示,“这无疑是重大机遇。”
真正的考验并非在2026或2027年,而是在随后的岁月里——届时芬兰必须判断其监管力量薄弱且执法体系不完善的监管机构,能否兑现改革承诺的渠道管控与消费者保护目标。
眼下,整个行业正处于等待状态——既焦躁又乐观,且早已押下赌注。