欧盟欲征博彩税：教育资金新来源？
布鲁塞尔正酝酿一项大胆提案，旨在通过征收欧盟层面的博彩税来资助教育事业。欧洲在线博彩业已悄然发展成为一个复杂且利润丰厚的数字市场，其跨国特性为各国政府带来了可观的税收。现在，欧洲议会副主席、罗马尼亚社会民主党成员维克多·内格雷斯库提出，对在线博彩运营商征收统一的欧洲税。
这项提案作为欧盟未来多年期预算讨论的一部分，建议将所得收益专项用于教育和青年政策。内格雷斯库向iGB透露：“在线博彩本质上是一个数字化的跨国行业，它受益于单一市场和我们共享的数字基础设施。因此，要求其做出适度贡献，以帮助管理数字化转型带来的社会成本，是合情合理的。”他提议对博彩总收入（GGR）征收1%的税费。
目前，已有超过20名欧洲议会议员签署了支持这项提案的修正案。根据内格雷斯库的估算，1%的税率每年可筹集20亿至40亿欧元，在欧盟长期预算周期内有望达到280亿欧元。这些资金将用于支持教育和培训项目，同时也将资助成瘾治疗和预防计划。
内格雷斯库补充道：“统一税率将有助于缓解欧盟内部目前税率差异巨大的碎片化现状，各国税率在5%到近40%之间波动。这将规范对欧盟预算的贡献，为欧盟长期支出优先事项的融资提供一个更加协调和可预测的框架。”
专家警告：欧盟博彩税恐助长黑市
然而，这项提案的表面之下，却与欧洲博彩市场的法律架构和成员国的财政主权发生冲突。与电信、银行或航空等行业不同，博彩监管因其道德、社会和文化敏感性，牢牢掌握在各国政府手中。成员国自行设定许可制度、消费者保护规则和税收结构，导致欧洲博彩格局呈现出千差万别的系统。
德国法律公司Hambach & Hambach的创始合伙人、博彩监管专家克劳斯·汉巴赫认为，这项提案的框架具有误导性。“这与协调无关。这只是从特定行业收取更多资金的额外方式，”他表示。“协调意味着在税收方面找到共同点，以实现欧洲各地法律中的目标。每项法律都必须证明其合理性——通常是为了保护客户并确保消费者安全。”
汉巴赫指出，博彩监管的经济逻辑围绕着“渠道化”展开，即引导玩家转向受监管的运营商。过度征税可能会破坏这一目标。“如果税收和监管变得过于繁重，你只会助长黑市。像这样的额外税收，至少在德国，只会增加黑市的规模。”
内格雷斯库及其支持者表示，征税必须与欧盟协调打击非法运营商的措施同步进行。“通过升级跨境执法和支付与广告的干扰工具，我们旨在缩小非法市场，”内格雷斯库说。
沉重税负：运营商的生存困境与黑市蔓延
汉巴赫还提出了另一个观点：在某些司法管辖区，运营商的负担已经非常沉重。德国就是一个鲜明的例子。该国对在线老虎机和扑克征收基于投注额的税，而非GGR税，这极大地改变了游戏的经济性。“由于德国对在线老虎机和扑克等征收高达5%的投注额税，持牌运营商已经处于劣势，无法与黑市竞争。在此基础上再增加税收是不可行的，”汉巴赫说。
运营商不得不通过重新设计产品、降低赔付率和改变游戏机制来维持生存。即便如此，盈利能力仍不确定。“一些运营商勉强能赚点钱，但许多已经退出市场。德国的黑市正在不断壮大，因为没有人能真正承受如此高的税率。”他认为，如果再叠加一项欧洲税，结果将是可预测的：“如果你现在再增加一项税，只会加速黑市的增长。这是唯一的结果。”
对非法市场的担忧并非仅限于德国。在几个欧洲司法管辖区，监管机构已经难以将玩家留在持牌平台内。荷兰律师贾斯汀·弗兰森表示，税收的上涨正在加剧这一趋势。“我们最初的GGR税率为29%，现在已达到37.8%。而且我认为这还没有结束。我们已经看到黑市的巨大增长。政府估计，超过一半的GGR来自黑市。”在他看来，政策制定者对博彩市场的经济机制了解甚少。“这样的措施只是表明对博彩经济运作方式的深刻误解，”弗兰森补充道。
法律障碍重重：欧盟博彩税的宪法困境
即使经济辩论能够解决，欧盟博彩税面临的法律障碍也十分巨大。根据欧盟法律，税收在很大程度上仍是各国政府的特权。欧盟可以在内部市场运作必要时协调某些间接税，但此类措施需要所有成员国的一致批准。
DLA Piper律师朱利奥·科拉吉奥表示，任何引入统一博彩税的尝试，很可能必须依赖《欧盟运作条约》第113条，该条规定了间接税协调。“如果将其定性为税收协调，最有可能需要根据TFEU第113条（间接税）发布指令，”他说。“直接征收税款的法规将引发严重的权限和辅助性问题，除非它锚定在欧盟自有资源框架内。”
无论哪种途径，都将面临巨大的政治阻力。“第113条下的任何措施都需要理事会一致同意，这使得通过在政治上非常困难，”科拉吉奥说。他认为这项提案首先是一个政治信号。“现阶段，它更应该被视为一个政治信号，而非即将到来的立法进展。在整个欧盟范围内实施完全统一的税率在政治上极不可能实现，”科拉吉奥表示。
财政主权之争：成员国不愿放手
除了法律复杂性之外，还存在一个更深层次的政治问题：财政主权。成员国严密守护着其博彩收入。在许多国家，该行业每年为公共财政贡献数亿欧元。将哪怕一小部分收入转移到布鲁塞尔，都将要求各国政府接受直接的财政控制损失。
对汉巴赫来说，仅凭这一点就使得这项提案从一开始就不切实际。“唯一理论上的可能性是，成员国相应地降低自己的税收，”他说。“但这如何运作呢？”仅德国就能说明其难度。“在德国，我们有16个联邦州参与其中。他们都必须同意放弃部分税收收入并将其发送到欧洲基金。这根本不可能发生——尤其是在没有任何回报的情况下。”
欧盟委员会与马耳他：谨慎与质疑
目前，欧盟委员会似乎也持怀疑态度。一位发言人指出，委员会自身关于欧盟资金来源的提案中不包括博彩税。“委员会在2025年7月提出了自己的资源方案。其中不包含任何基于统一欧盟博彩税的自有资源，”该发言人表示。委员会还强调了该行业的法律现实：“博彩税收首先是成员国的国家权限问题。”
这并不意味着欧盟完全没有作用。跨境博彩引发了行政合作、反洗钱合规和消费者保护等问题。但这些领域主要属于监管而非财政框架。
监管机构本身也在谨慎对待这场辩论。马耳他博彩管理局（MGA），欧洲最具影响力的博彩监管机构之一，表示讨论仍处于“非常初步和探索性”的阶段。“MGA的首要职责是确保我们管辖范围内博彩行业的有效监督、玩家保护以及完整性和可持续性，而不是财政政策设计。”
马耳他的法律专家也认为该提案存在根本性的结构和法律障碍。GTG Legal的特伦斯·卡萨尔表示，根据欧盟现行法律框架，这一概念面临重大障碍。“在我看来，这项提案在法律上不可行，猜测任何此类措施可能采取何种形式也毫无意义，因为它从一开始就会失败，”卡萨尔说。欧盟权限问题尤其敏感。“在我看来，欧盟没有法律权限引入任何此类统一博彩税制度。需要一致同意，”卡萨尔说。试图根据内部市场规则来证明此类措施的合理性也将面临法律障碍。“在内部市场条款下构建这一概念，前提是其对于欧盟内部市场的运作是必要的——而这种构建是不存在的，至少在博彩监管协调首先实现之前。”
整合的边界：监管先行，而非征税
内格雷斯库的提案还提到了引入一项针对非法和未经许可平台的欧盟指令。“从这个意义上说，这项倡议可能与在欧盟在线博彩领域推进某种程度的监管协调的更广泛尝试联系起来，”卡萨尔说。然而，目前这种协调仍然遥远。“然而，迄今为止，在欧盟层面实现这种协调的尝试大多未能成功。”
正如汉巴赫所指出的，这种协调必须从监管开始，而不是税收。“真正的协调将从监管开始，”他说。“以前在欧盟层面进行监管协调的尝试都失败了。成员国不会接受。而且税收和监管密切相关——你不能将它们分开。”
目前，内格雷斯库的提案似乎注定仍将是政治对话的一部分，而非立法议程。它反映了布鲁塞尔探索新收入来源日益增长的兴趣——但它也表明，欧洲一体化仍然有其局限性，尤其是在与国家自身权力和控制密切相关的领域。