预测市场：法律灰色地带的激烈博弈
随着禁令频发、诉讼缠身、州监管机构和部落博彩领袖的强烈反对，预测市场已成为近年来管辖权争议最激烈的法律战焦点。旁观这场风波，很难不认为预测市场正处于一个法律上的“无人区”。对一些人来说，它们无异于赌博；对另一些人而言，它们是合法的金融合约。正是在这样的背景下，我们与卡顿律师事务所金融市场与监管业务联席主席、前美国商品期货交易委员会（CFTC）监管官员卡尔·肯尼迪（Carl Kennedy）进行了深入交流，探讨了预测市场法律拉锯战的现状及未来走向。
肯尼迪曾是多德-弗兰克法案（Dodd-Frank Act）多项实施规则的主要起草人。他解释说，当前局势反映了CFTC正更直接地宣示其对长期以来认为属于其管辖范围的合约拥有权力。然而，该机构的立场与州监管机构直接冲突，后者将相同产品视为非法赌博。这正是我们看到在法庭、监管文件和公开辩论中，关于预测市场究竟是什么的紧张局面。
CFTC新领导层：重塑监管格局
2月4日，CFTC正式撤回了其2024年事件合约提案和2025年体育咨询意见，这是该机构准备更直接地宣示其对预测市场管辖权的最明确信号。当前关于预测市场的大部分争议归结为一个基本问题：CFTC是在开辟新领域，还是更直接地宣示其认为已有的权力？
肯尼迪将CFTC过去两年在事件合约方面的行动分为两个阶段：一个领导团队下未最终通过的早期提案，以及另一个领导团队下的“重置”。他将当前的争议追溯到该机构早期重塑规则的尝试。“曾有一个2024年提案，CFTC试图进一步修订其关于事件合约的规则制定，”他说。如果该拟议规则通知获得通过，我们将面临一个截然不同的局面，因为它将通过将广泛类别的“博彩”视为违反公共利益，从而收窄CFTC监管市场中政治和体育相关事件合约的路径。
2025年，随着诉讼堆积，政府濒临停摆，CFTC工作人员发布了一份侧重于体育相关事件合约的咨询意见。在肯尼迪看来，这与其说是一次警告，不如说是一份针对可能在联邦政府部分停摆时缺乏有效指导的交易所和中介机构的风险管理备忘录。“这是一种警示，”他表示，市场参与者应考虑围绕某些预测市场合约的持续诉讼，“并就与诉讼相关的风险管理做出计划……或许考虑是否应向客户披露某些信息。”
正是这种背景，使得CFTC新任主席迈克尔·塞利格（Michael Selig）的早期决定显得尤为突出。上任几周内，他便撤回了2024年提案，撤回了2025年体育咨询意见，指示工作人员制定新的事件合约规则，并准备委员会介入联邦法院关于预测市场的诉讼。“我认为他所做的是为自己铺平了道路，”肯尼迪说。“既然我负责……这些是我为支持我的观点而采取的具体行动……我们相信我们对这些合约拥有专属管辖权。这就是路径：撤回提案，加入诉讼，现在让你们知道我们的重点是发布拟议规则。”
在肯尼迪看来，CFTC最近的举动并非在确立新立场。相反，它是在将其规则手册与其已持有的管辖权观点保持一致：即事件合约完全属于CFTC的权力范围。
CFTC的“内幕交易”执法权：被忽视的利剑
如果管辖权是预测市场辩论的一面，那么执法就是另一面。2月25日，CFTC执法部门发布了一份基于两起卡尔希（Kalshi）案件的咨询意见，涉及在事件合约中滥用非公开信息。尽管预测市场上的内幕交易近几个月来备受关注，但对许多人来说，这听起来更像是证券领域而非衍生品市场的问题。
“我们习惯于意识到这种情况发生在证券市场，”他说。“在衍生品市场则不那么常见，但尽管如此，CFTC一直有权追究……处理重大非公开信息交易的不法行为者。”他表示，这项权力在2008年金融危机后得到了加强，当时国会通过了多德-弗兰克法案。“2010年，在国会通过多德-弗兰克法案以应对金融危机并建立衍生品监管改革时……他们赋予了CFTC新的权力，使其更明确地可以打击内幕交易，”他说。“自2010年以来，CFTC……通过了一份指导文件，基本上说明我们可以在我们的市场中打击内幕交易。”
在肯尼迪看来，这正是最近的咨询意见更像是一个提醒而非转折点的原因。其基础权力早于预测市场；现在的不同之处在于，更广泛的受众正在关注。那么，在他看来，什么会将一次精明的预测市场交易变成一个执法案件？“拥有与某种金融合约或金融工具相关的信息，并根据该事件或信息以及它将在金融市场中如何交易来了解其表现，”他说。仅仅拥有这些信息是不够的。“在CFTC市场中，你还需要另外两件事。”这些额外要求是基于该信息进行的交易，以及不披露或滥用该信息的义务。这正是CFTC执法咨询意见中强调的两起卡尔希案件如此直接的例子。
肯尼迪同样谨慎地阐明了不符合条件的情况。“外面有很多困惑，”他说。“仅仅因为某人赚钱并不意味着他们一定参与了内幕交易……你可能需要看到一种模式。你可能需要看到三笔（交易）才能看到一种模式。”即便如此，执法也不是立即的。“你必须给予那个人正当程序，”他补充道。“如果他们不回应第一次请求，就给他们发第二次。你必须遵循一个程序……你不能立即追究某人并指控他们。如果你是监管机构，在采取执法行动之前，你需要了解所有事实。”
对肯尼迪来说，这份咨询意见最好被解读为CFTC在告知所有人，其现有的反欺诈和反操纵工具包已经延伸到预测市场，而不是该机构在宣称新的领域。
自我监管交易所：市场秩序的“巡警”
如果CFTC发布最近的内幕交易咨询意见是为了提醒公众它已经有权监管不当行为，肯尼迪指出它还服务于另一个目的：明确日常由谁来执行这种监管。在CFTC市场中，交易所不仅是交易场所；它们还是被该机构授权监管自身市场的监管者。
“CFTC是一个非常强大的机构，但它只有少数人，”肯尼迪说。他解释说，国会赋予了委员会权力，使其能够授权其交易所“实质上帮助该机构监管这些市场。”这就是自我监管模式背后的逻辑。“在CFTC市场中，每个交易所都是自己的监管者，”肯尼迪说。“如果你是一个注册交易所……你的角色之一也是被CFTC授权监管你自己的市场的监管者。”而且，他更直白地说，交易所也是“一名巡逻警察”，负责确保其平台上没有欺诈或操纵行为。
这并非预测市场的特殊变通方法。肯尼迪解释说，传统的衍生品交易所每天都在监管不当行为，利用庞大的团队和技术来检测欺诈、操纵和其他扰乱交易的违规行为。在他看来，最近的咨询意见之所以独特，不是因为其基础执法活动，而是因为CFTC选择公开强调它。“该机构通常不会发布新闻稿”来宣布交易所正在监管其平台上的不当行为，他说。然而，这一次，委员会希望传递一个更广泛的信息：“……这些交易所被授权了。它们是警察。”这份咨询意见与其说是关于两起孤立的内幕交易事件，不如说是一个公开提醒，即这种监管已经融入了衍生品市场的结构。或者，正如肯尼迪所说，它“更像是一个信号”，表明这种情况已经发生，并且“将继续在我们的市场中发生”。
预测市场与赌博：法律界定的核心差异
在华盛顿之外，你会听到对预测市场最响亮的批评，特别是来自州监管机构和部落博彩倡导者，他们认为这些平台以不同的名称提供非法体育博彩。肯尼迪表示他理解这些担忧，但他同时认为，这些合约可能看起来像什么，与它们实际运作方式不同。
“衍生品市场通常为市场参与者提供对各种事物进行对冲的机会，”他说。他补充说，有时这些合约可能类似于其他产品，“但这并不意味着它们在法律上就是那些东西。”他以洪水风险为例来说明这一点。房主可以购买一份保险单，如果河流泛滥就会赔付。交易员可以购买一份事件合约，如果某个地区在给定日期发生洪水就会赔付。“从对冲的角度来看，这些合约的功能是相同的，”他说。“那么突然之间，这些合约就是保险吗？”
“这种结构已经存在了几十年，”肯尼迪说。“只是现在这些合约与体育赛事相关，这是一个新变化。”体育相关合约符合相同的模式。“你可以进行……体育博彩，可以在体育博彩公司进行，”肯尼迪说。“你也可以拥有一份在衍生品交易所上参照体育赛事的事件驱动合约，它们在功能上可能做同样的事情，但它们在法律上并非同一事物。”
肯尼迪认为，这种结构是关键区别。传统赌博是与庄家对赌，而事件合约是参与者在交易所之间交易并通过清算所清算的标准化工具。“从功能上讲，这与你仅仅与庄家对赌是非常不同的，”他说。
CFTC新规展望：明确边界与消费者保护
肯尼迪预计下一轮CFTC规则制定将侧重于澄清该机构如何行使其现有权力，而不是扩大其权力。在他看来，最迫切的需求是为交易所最初应被允许上市的事件合约种类制定更明确的标准。制定明确的标准将让预测市场知道哪些事件合约是明确可接受的，哪些可能需要更严格的审查。“有各种类别的合约……但没有具体的规则，”肯尼迪说。“所以我认为委员会可以更进一步。”他表示，该机构可以创建“基于类别的上市标准”，以识别哪些合约是“完全没问题”的，哪些合约在上线前应与委员会进行沟通。
消费者保护是该机构可能需要更仔细考虑的另一个问题，即使它不属于其核心职能。“该机构能做的事情是有限的，”肯尼迪说。“他们不是一个消费者保护机构……但也许，在考虑CFTC权力范围内的事情时，他们可以就消费者保护说些什么。”他还认为，如果该机构解决这些产品如何向公众营销的问题，将会有所帮助。“关于该行业如何向公众营销存在大量批评，”他说，这可能会造成混淆。在他看来，CFTC“可以就促销和营销说些什么”，以确保这些努力“一致”，遵循某些标准，或者在营销开始前接受审查。
法律战走向：最高法院的可能终局
我们向肯尼迪询问了2月19日田纳西州的一项裁决，这是预测市场交易所获得的首批有利联邦判决之一，法官授予卡尔希初步禁令，并认定该公司很可能成功论证其体育事件合约是受CFTC专属管辖权的掉期合约。肯尼迪称该裁决是“一个重要的数据点”，但表示更重要的问题是，如果其他法院意见不一会发生什么。“这将使我们面临一种逐巡回法院的观点，我们可能会有不同的巡回法院得出不同的结论，这将为最高法院的裁决铺平道路。”
最终，肯尼迪认为，在预测市场交易和通过体育博彩下注之间做出选择，应该留给个人。“你可以让那个人决定他们是想为了娱乐而赌博，还是想选择那些提供娱乐之外其他好处的合约，”他补充道。“我认为两者可以共存。”